国籍や年齢をこえて誰もが認められ、学べる法律をつくろう！

論点別解説―10 の疑問にこたえる

「義務教育の段階に相当する普通教育の多様な機会の確保に関する法律」案(8 月 21 日付)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015 年 9 月 5 日 喜多 明人
        　　　　　　　　　　　 (早稲田大学・多様な学び保障法を実現する会共同代表)

「義務教育の段階に相当する普通教育の多様な機会の確保に関する法律」案(8 月 21 日付、 以下、単に「法案」といいます)が、9 月 2 日のフリースクール推進議連の総会に提出され、 各党がこの法案を持ち帰り、党として 9 月半ばに意思表示することになりました。早けれ ば今国会にこの法案が提出され、審議されることになる見込みです。

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論点 1 なぜこの国会でなければならないのか-法制化にむけての 15 年の取り組みの成果として

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なぜ、この法案が安保法を審議している安部政権下で出されなければならなかったのか。 なぜ、このタイミングで、とお考えの方々も多いと思います。 その疑問に答えるには、学校以外の学びの場の公教育参入の法制化運動の流れを知る必要があります。

<15 年のわたる法制化運動の成果として>
学校以外の学びの場の公教育参入の法制化運動は、21 世紀に入り、2001 年「フリースク ール全国ネットワーク」設立のころから始まり、フリースクールの公教育参入の歴史的実 験といってよい 2007 年の葛飾中学校が設立され、その後、2009 年第 1 回JEDC(日本フ リースクール大会)で新法制定への政策提言が採択されて本格化し、2010 年の新法骨子案 (第一案)の公表、その後、第三案まで検討され、2012 年 7 月の本会設立総会を経て、現 在に至っています。
<義務教育段階で 12 万人にのぼる不登校の子どもの学習権保障と教育行政責任>
その背景には、小中学校だけでも 12 万人、高校(中退含む)までで 20 万人にのぼる子 どもたちが学習権を奪われた状態で放置されてきた現実があります。いわゆる不登校「高 止まり」傾向が続く中で、文科省や教育委員会などの教育行政責任が問われてきました。 そしてようやく、これらの子どもたちへの学校以外の学び、居場所への普通教育参入の法 案が、現政権下でまとまりましたが、わたしは、どの政権下ではあっても、当然に求めら れてきた制度改革であると確信しております。
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しかも、学校に行かないことへのプレッシャーを感じ続けている多くの不登校の子ども たちや保護者にとっては、「待ったなし」の状況にある、と思います。
だからこそ、「多様な学び保障法を実現する会」では、不登校の子どもの最善の利益(子 どもの権利条約 3 条)のために、不登校の子どもを支え続けてきた保護者のために、どう しても「学校以外の居場所、学びの場の公認が必要だ」と信じて国会対応をしてきたので す。
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●論点2 子どもの最善の利益、意見の尊重の理念(法案1・2条)の制度適 用
―普通教育法制の「2 本立て法」にはならなかったけれど・・・・
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この法案は、残念ながら学校教育法の特例法という位置づけであり、普通教育法制の 2 本立て法には、なっておりません。ただし、今後もなり得ないかどうかは、8 月 21 日法案 の今後の運用の仕方にも左右されていくものと推察されます。
とくに以下の理念が追加されたところに注目しておく必要があります。
1 子どもの権利条約の趣旨に則った・・多様な教育機会確保法であること(第 1 条) 2(子ども)の意見を十分尊重し、年齢、国籍を問わない義務教育の機会の確保が
めざされていること(第 2 条 1 項)です。 この条項(1、2)は、当面は、のちに述べる法の運用面、施行規則に組み込む制度設
計面にしっかり反映させていけるよう注視していくべきでしょう。
<個別学習計画の制度的枠組みと子どもの権利条約の適用可能性>
とくに、第 4 章の個別学習計画の規定は、いわば学校以外の学びの場の普通教育、義務 教育への参入をはかるための制度的枠組みを定めたものであって、それ以上の運用上の中 身については、文科省令などの基準にゆだねるものとしています。
教育委員会による認定という制度的な枠組みは、義務教育法制(市町村教育委員会によ る就学指定、就学督促など就学義務制度など)を執行する市町村教育委員会を抜きには考 えられません。ただし、これまで学校復帰一辺倒であった教育委員会が、直ちに学校外の 学びの計画に関して認定できる保証がないことも現実です。したがって、「認定」(12 条)、 「変更」(13 条)、「支援」(14 条)、「勧告」(15 条)、「修了認定」(16 条)の実質的な運用 に関する制度設計が大変重要になります。これら一連の手続きにおいて、不登校の子ども の最善の利益、意見の尊重の理念がどう適用され、反映されるのか、がポイントとなりま す。


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●論点3 個別学習計画制度の導入と教育委員会による関与
―個別学習計画の条項は、「申請しない自由」が確保されている任意規定であること
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もっとも大切なことは、条文の読み方です。
個別学習計画(第 4 章)の認定の制度的な枠組みを定めた 12 条 1 項は、「認定を受ける ことできる。」と規定されています。この「できる」という語尾の定め方は、一般に任意規 定と呼ばれている規定の仕方で、認定を受けたければ受けることができる、という意味で あり、受けたくないものは受けなくてもよい、という任意性を基本においた条文です。
この規定の語尾が、もしも「認定を受けなければならない」という義務規定であったり、 「認定を受けるよう努めなければならない」という努力義務規定であったりした場合には、 仰るとおり、「家庭への行政の介入」を問題にしなければなりません。しかし、任意規定で ある以上、計画書を申請しない自由が確保されていますから、この12条を持って「行政 介入」と理解するのは早計だと思います。
ただし、学校外の学びの場とはいえ、認定を受けた保護者だけが就学義務を果たしたも のとみなされると、申請しない保護者に対して、現状以上にプレッシャーを与えることに ならないか、という懸念が生まれることでしょう。そのような不安感を取り除くために、 適切な制度設計がはかられることが必要になります。
なお、個別学習計画に関して、「内容や実施のしかたには明確な縛りが定められて」いる という理解をされていますが、この理解も早計にすぎる感があります。そこでは、「制度的 な枠組み」とその運用を基準化した「制度設計」との区別が必要です。たとえば小中高校 といった学校制度の枠組みと、その運用の基準である学習指導要領との区別があるのと同 様です。
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●論点4 教育委員会の形式的な関与と支援機構の整備
  ―国・地方公共団体・教育委員会の義務と支援協力体制の整備について
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法案は、学校以外の学びの場を普通教育法制に組み込んでいくための行政の責任、法的 義務を定めることが軸の一つですので、国や地方公共団体、教育委員会を主語にして、そ の責任や義務を規定しています。
<民間団体・多様な学びの実践者の参加、行政の意見聴取義務>
法案では、文科大臣が基本方針案の作成の際に民間団体等の意見を「反映させるための 必要な措置を講ずるものとする」(8 月 21 日法案 6 条 3 項=義務規定)として、国の義務をうたいました。また、市町村教育委員会が、個別学習計画の認定の際に、学習支援の実務 経験者の「意見を聴くものとする」(8 月 21 日法案 12 条 4 項=義務規定)と、市町村教育 委員会の義務を定めました。いずれも、行政の限界を民間団体や、学習支援の実践者でカ バーしていくたえMの意見聴取義務、言い換えれば民間団体や多様な学びの実践者の参加 制度をとして、支援体制の一角を占めています。

<市町村教育委員会の限界をカバーする支援協力体制の整備>
さらに法案では、行政やとくに教育委員会の限界をカバーしていくための支援協力体制、 その先にある支援機構の整備(財務省は「新規組織」に難色)について、どこまで踏み込 んでいるかを見定めることが大切です。
法案では、学校外の多様な教育機会に関する希望調査研究(7 条)、多様な教育機会への 国民的理解・広報(8 条)、そのための人材確保(9 条)、多様な「学習」への環境整備(10 条、カッコ内、8 月 21 日法案で「教育」を「学習」に修正)、子ども、保護者からの「教育 および福祉」に関する相談の総合的整備(11 条、カッコ内 8 月 21 日追加) という一連の 多様な学びの場の整備機能とそのための支援協力体制を 14 条 1 項で以下のように構築して いくことを求めています。
8 月 27 日法案 14 条 1 項
「市町村の教育委員会は、個別学習計画の作成及び当該学習計画に従った学習活動を支 援するため、学校関係者、第十二条第四項に規定する専門的知識を有する者、学習活動に 対する支援に係る実務の経験を有する者その他の関係者との間において必要な協力体制を 整備するものとする。」(=義務規定)
ただし、では、どのように支援協力体制を整備していくか、については明らかにしてい ません。その点は、現在中断している有識者会議および文科省フリースクール担当部局に おいて今後検討される制度設計にゆだねられていること、その中身は、次項で述べるよう に、新法の施行規則、基本方針において体現されることになると思います。その意味では、 7 月 26 日集会(多様な学び・総会)に私が解説した支援機構の考え方にだんだん近づいて いる、といえます。
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●論点5 学校教育法 21 条の教育目標と多様な学びの実践
―文部科学省令(新法の施行規則)で定める基準がポイント
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8 月 21 日付法案では、法案 12 条 3 項の 4 号は、11 日法案から、以下のとおりに修正さ れています。


「四 前号に定めるもののほか、学校教育法第二十一条各号に掲げる目標を踏まえ、当 該児童又は学齢生徒の発達段階及び特性に応じて定められていることその他の文部科学省 令で定める基準に適合するものであること」
「学校教育法第二十一条各号の目標を達成するよう定められていること」(8 月 11 日付法 案)という言葉は、子どもの「発達段階及び特性に応じて定められること」に置き換えら れています。かつ、4 号の基本条件は、学校教育法 21 条各号の「目標を踏まえ」、今後、有 識者会議等での議論や報告を受けた文部科学省の省令=施行規則で定める基準に従うこと が示されました。
したがって、この法案では、基本的には、学校以外の学びの場を普通教育に参入させる ための基本理念を定めた理念法であり、かつそれを実現していくための制度的枠組みを示 したものと理解できます。
その制度の運用については、新法の施行規則や基本方針(6 条 2 項―2)などに示される 予定の制度設計の如何にかかっているといえましょう。