子どものための共同養育支援法をつくるプロジェクト

父母の離婚後等における親子交流の維持等に関する法律案の作成と提言について

２０２１年３月２７日

２０２１年４月２５日（修正）

 

　日本では、未成年の子（以下、子）と有する父母の離婚後において子を父母の一方が監護養育する離婚後単独親権制がとられている。一方で、令和２年４月に法務省が公表した２４カ国の親権制度調査によると日本と同じ離婚後単独親権制をとるのはインドとトルコだけであった。日本においては、平成２３年に民法改正が成立（平成２４年施行）した際に「親権制度については、今日の家族を取り巻く状況、本法施行後の状況等を踏まえ、競技離婚制度の在り方、親権の一部制限制度の創設や懲戒権の在り方、離婚後の共同親権・共同監護の可能性を含め、その在り方全般について検討する（衆議院）」などと附帯決議されたものの議論が進んでいなかった。

　法務省は、令和元年１１月に家族法研究会を発足して、親権のあり方を含む家族法制の論点整理を行い、令和３年２月に報告書をまとめている。これを踏まえて、法務大臣は、離婚後共同親権制の検討も含めて家族法制の見直しを法制審議会に諮問した。

　懲戒権の見直しなどの家族法の改正は、令和元年６月に法制審議会に諮問され、令和３年２月に中間試案が取りまとめられた。同年２月から４月にパブリックコメントが行われている。平成３年に法制審議会に諮問された婚姻及び離婚制度全般についての見直しでは５年後の平成８年に答申されている。この際に、平成６年７月にまとめられた要綱試案では、「共同親権の制度については今後の検討課題」とされていた。

　このように離婚後の共同親権制について議論が始まっているものの、その可否については法制審議会の答申が待たれ、離婚後の共同親権制が日本に導入されるとしても少なくとも数年の時間を要するものと予想される。

　しかしながら、離婚後単独親権制によって別居する父母と子どもが会えず親子関係が断絶する事例等が頻発していることが懸念される。この問題は、令和２年７月に欧州議会による非難決議案が圧倒的多数で可決されなど国際問題化している。また、母子世帯における貧困率が５割を上回ることの原因ともなる養育費の不払い、さらには、民法第７６６条で規定されていながら面会交流や養育費の支払いの取決めが行われていないことの弊害が喫緊の課題となっている。

 

１．議員立法の必要性について

　前述のように日本における離婚後単独親権制は、大きな課題を抱えていて、その改正は不可欠であると思われるが、その議論は長年先送りされている。平成6年に日本でも子の権利を尊重する児童の権利に関する条約が締結されてから２７年が経過している。ようやく、離婚後単独親権制の問題も含む家族法制の見直しが令和３年２月に法制審議会に諮問されたが、そこでの議論には、少なくとも数年の時間を要するものと予想される。そこで、日本国憲法で認められる人権問題や既に民法で規定されている家族法の実施上の問題など、法制審議会の議論を経ずとも問題が明確で、異論が少ないであろう論点に絞って議員立法により早期問題解決に着手する意義は大きいものと思われる。

 

２．離婚後単独親権制の明確な問題点

１）平成６年に日本が締結した児童の権利に関する条約の精神を踏まえ子の権利を認める実施法的な法律の制定が必要である。

２）平成２３年に成立し翌年施行された面会交流や子の監護に要する費用の分担（養育費の支払い）を含む子の養育に必要な事項は父母の協議によって、または、家庭裁判所が決めることになっているが、取決めをせずに離婚出来るのが実情であり、取決めの義務化等が喫緊の課題である。

３）民法第819条が規定する離婚後の単独親権制は、子や父母の事情等を一切考慮せず一律に適用されており、法務省の24カ国親権制度調査が示すように離婚後の共同親権制が国際標準となっている実状と照らして明らかに不適切である。離婚後の共同親権制を原則とするか選択制とするかなど親権制度の体系的な見直しは法制審議会の答申を待つ必要があるとしても、父母の合意がある場合に関しては、離婚後の共同親権を、基本的人権の観点から、早急に認める必要がある。

 

３．共同養育支援議員連盟によって了承された「父母の離婚等の後における子と父母の継続的な関係の維持等に関する法律案」について

　ここで作成する法案は、共同養育支援議員連盟（旧・親子断絶防止議員連盟）によって、平成28年12月13日に了承された「父母の離婚等の後における子と父母の継続的な関係の維持等に関する法律案」を参照しているが、その基本方針や条文にとらわれるものではない。

 

４．父母の離婚後等における親子交流の促進等に関する法案に関する検討事項

 

第一条　目的

１）未成年の子を持つ父母の離婚または別居後に父母の一方が子の監護者となった後の親子関係並びに直接的な接触を主に扱う。離婚後を中心として、その前段の別居期間中の親子関係並びに直接的な接触も対象とする。未婚や非婚の父母と子の関係等を視野に入れながらも直接の対象とはしていない。

２）児童の権利条約第９条3項の父母の一方又は双方から分離されている「児童が定期的に父母のいずれとも人的な関係並びに直接的な接触 ”the child who is separated from one or both parents to maintain personal relations and direct contact with both parents on a regular basis” 」を「親子交流」と表現している。

３）親子交流の「維持、増進、回復」を「維持等」と表現している。

 

第二条　基本理念

１）児童の権利に関する条約の第３条（児童の最善の利益）、第１８条（父母の共同責任の原則）の内容を確認している。父母の共同責任の原則の対象となるのは「子の養育及び発達」として同条約第１８条の表現を踏襲している。また、義務及び責任を「責務」と表現して、それを「果たさなければならない」としている。

２）第２項及び第３項では、親子交流並びに監護等に要する費用の分担を子の権利であり、父母の責務であると表現している。これは、面会交流や養育費受給を子の権利であることを明確にして、父母の責務を果たすこと、つまり、面会交流や養育費の受給を促進そうとするものである。なお、養育費は、子がその父母による監護及び養育（監護等）に要する費用と説明している。

３）第４項では、児童の権利に関する条約の第１２条（児童の意思の尊重）の内容を確認している。

４）第５項では、離婚後等における父母の協力を努力義務として表現している。離婚後等における他方の父母の尊厳や意思の尊重を求めている。さらには、父母が子に対しては愛情と理解をもって接すること、また、父母が子の健全な成長及び人格の形成のために協力するための最善の努力を求めている。

５）第6項では、児童虐待の防止等に関する法律及び配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護等に関する法律の趣旨に反しないように「留意しなければならない」として、父母の離婚後等における親子交流の維持等が制限される特別な事情を説明している。

 

第三条　国の責務

１）国は、「基本理念にのっとり、父母の離婚後等における親子交流の維持等を促進する施策を策定し、実施する責務を有する」として、国の責務を明記している。

 

第四条　地方公共団体の責務

１）地方公共団体における国との連携及び国と同等な責務を明記している。

 

第五条　事業者の責務

１）事業者に基本理念の深い理解を求め、国及び地方公共団体が策定し実施する施策に沿った雇用の計画、労働の制度整備を求め、父母の離婚後等における親子交流の維持等に協力する責務を明記している。事業者における、従業員の面会交流のための勤務計画や休暇取得、子の監護等に要する費用の分担のための給与面の配慮や養育費の不払い等の解消のための協力等が期待される。

 

第六条　国民の責務

１）国民に基本理念の深い理解、また、父母の離婚後等における親子交流の維持等のための努力及び協力を求め、国民の責務として明記している。

 

第七条　法制上の措置等

１）政務に、この法律の目的を達成するための必要な法制上及び財政上の措置等求めている。

 

第八条　離婚後の父母による共同養育計画の策定の義務化と国及び地方公共団体による支援

１）民法第７６６条が求める面会交流及び子の監護に要する費用の分担等を共同養育計画の策定という形で実施義務を課している。

２）共同養育計画とは、法務省が作成を推奨している「子どもの養育に関する合意書」に準じたものとするなどして、その策定なしには子を持つ父母の離婚を認めないものとするなど、民法の趣旨に従った制度改正が必要となる。

３）第２項及び第３項では、共同養育計画の策定という形態での民法第７６６条の実施策に沿って国及び地方公共団体における支援及び情報提供を求めている。

 

第九条　親子交流の維持等

１）第二条第２項の規定に従って、親子交流を実施するに当たっての子を監護する父母に対して子を監護していない父母に対する配慮を求めている。

２）第２項では、前項と同様に、親子交流の実施に当たっての子を監護していない父母に対して責務の履行を求めている。

３）第3項及び第４項では、親子交流の実施における国及び地方公共団体による子を有する父母に対する相談、情報提供、その他の支援を求めている。また、正当な理由なく親子交流の取決めを遵守しないなど親子交流を妨害する父母に対して国は罰則をもうけることができるものとしている。面会交流の妨害に対する罰則としては、罰金、親権の制限又は喪失、禁固刑等、親子交流の直接強制に近い実効性を持つものが想定される。

 

第十条　子の監護等に要する費用の分担等

１）第二条第３項の規定に従って、子の監護等に要する費用の分担を実施するに当たって父母の収入及び子の監護状況に応じて監護等に要する費用の分担を求めている。父母の収入が同等で子の監護時間を等分する場合には、父母が子の監護等の費用をそれぞれ実費負担して他方の親に対して費用を支払わない（学費や医療費等のみを等分負担）などの事例が想定される。

２）第２項では、子の監護等に要する費用の分担の実施における国による子を有する父母に対する相談、情報提供、その他の支援を求めている。また、正当な理由なく子の監護等に要する費用の分担を遵守しない父母に対して国は罰則をもうけることができるものとしている。子の監護等に要する費用を分担しないことに対する罰則としては、罰金、親権の制限又は喪失、懲役刑、銀行口座残高や給与の差し押さえなど実効性を持つものが想定される。

３）第３項では、子の監護等に要する費用の分担の実施における地方公共団体による子を有する父母に対する相談、情報提供、その他の支援を求めている。また、地方公共団体に、正当な理由なく子の監護等に要する費用の分担を遵守しない父母に対して子の監護等に要する費用の支払いを促すことを求めている。

４）第４項では、子の監護等に要する費用の分担が実施されない場合に地方公共団体が費用の建て替え払い等の措置を講じることが求めている。

 

第十一条　子を有する父母に対する啓発活動等

１）離婚及び別居によって親子交流の維持等ができなくなるような事態が生じないようにするなど、子を有する父母に対する国による啓発活動、相談、必要な情報提供、その他の支援が求められている。

２）第２項では、地方公共団体における国と同等な対応を努力義務として求ている。

 

第十二条　父母の合意がある場合の離婚後における親権の共同行使と親子交流の維持等

１）民法第８１９条の規定に関わらず、父母の合意がある場合の離婚後の父母による親権の共同行使の特例を明記している。

２）父母の合意がない場合（高葛藤である場合）は、民法第８１９条の規定に従い、離婚後の父母の一方による単独親権となるが、基本理念にのっとり、離婚後の父母と子の親子交流の維持等に対する十分な配慮を求めている。

３）第3項及び第４項では、国及び地方公共団体における第1項及び第2項に関する相談及び必要な情報提供、その他の援助を求めている。

 

第十三条　人材の育成

１）国及び地方公共団体に対して、父母の離婚後等における子と父母の親子交流の維持等に寄与する人材の確保及び資質の向上のために必要な研修その他の措置を講じることを求めている。

 

第十四条　調査研究の推進等

１）国及び地方公共団体に対して、父母の離婚後等の父母と子の親子交流の実施状況、子の監護等に要する費用の分担の状況等に関する調査及び研究を推進するとともに、その結果を踏まえて父母の離婚後等における子と父母との親子交流の維持等に関する施策等の在り方について検討することを求めている。

 

附則（施行期日）

１）第一条　第一条から第七条は公布の日から施行、第八条から第十二条は公布の日から起算して二年六月を超えない範囲内において政令で定める日から施行するものとしている。施行時期として妥当な時期を定める必要がある。

２）第二条　国に対して、第八条から第十二条までの規定の円滑な実施を確保するため、法律の施行後二年以内に制度及び体制の在り方並びに事情の有無に関する調査を実施して、必要があると認めるときは、その結果に基づいて所要の措置を講じることを求めている。

３）第三条　政府に対して、父母の離婚後においても父母が親権を共同して行うことができる制度の導入、父母の離婚等に伴う子の居所の指定の在り方並びに子と祖父母その他の親族との面会交流の在り方について検討を加えるとともに、子の監護等に要する費用に関し負担する債務の履行の確保その他の父母の離婚後等における子の適切な養育の確保のための支援の在り方について検討を加え、必要があると認めるときは、その結果に基づいて所要の措置を講ずることを求めている。

４）同第2項　政府に対して、法律の施行後五年を目途として、法律の施行の状況について検討を加え、必要があると認めるときは、その結果に基づいて所要の措置を講ずることを求めている。法律の施行の状況の検討及び法律の見直しの時期として妥当な時期を定める必要がある。

以上